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国务院研究员:国家公园主旨是保护 景区重点是开发

A-A+2014年7月20日08:10瞭望评论

  GDP与管理权

  3月7日,环保部发函同意浙江省开化县开展国家公园试点;同日,开化县人民政府就印发了《开化国家公园创建国家4A级旅游景区实施方案》。

  “这样的方案违背了国家公园的理念。”国务院发展研究中心研究员苏杨对本刊记者说。在他看来,“国家公园”主旨是保护文化和自然遗产,而“旅游景区”的重点是开发旅游资源,二者理念不同。

  苏杨认为,中国建立国家公园体制,其意义远不限于生态文明建设,它也是文化建设的重要内容。

  苏杨说,大家耳熟能详的歌曲《我的中国心》中列举的国家象征物也正是长城、黄山等遗产地,其对国家和民族文化的重要意义不言而喻。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是国家公园,他们的注意力主要放在争牌子上。”因为多一块响亮的牌子,就意味着更多的旅游收入和更高的GDP增长。

  此前被称为“国家公园”的项目,确实给地方带来了可观的经济效益。云南香格里拉普达措国家公园2006年8月1日试运行后,2007年收入便达到1.05亿元。在此之前,被整合进入普达措国家公园的两个景区——碧塔海和属都湖的总收入不过几千万。

  黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年,仅门票收入便达到180万元,是此前一年门票收入的3倍。2009年,公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区的区长刘学进向媒体估计,汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。

  在国务院职能部门层面,由于此前中国的自然和文化遗产地的保护工作分散在相关部门,各部门也在职责范围内做了许多体制建设的工作,因此都希望能够参与到改革当中。

  根据苏杨的研究,我国目前的自然和文化遗产地体系可以划分为9种类型:自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。

  这样分类依据三方面的标准:其一,遗产与地域固有的自然或文化特征紧密结合;其二,评价和管理体系独立完备(包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等),且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系,即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理;其三,遗产的价值及其保护利用要求具有本体系的特殊性。

  这些遗产地目前有十余个分管部门管理。自然保护区目前是综合管理与分部门管理相结合。环保部负责全国自然保护区的综合管理,国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内,主管有关的自然保护区。其中,国家林业局管理的自然保护区占大多数。

  风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理;国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理;文物保护单位由国家文物局管理;国家地质公园由国土资源部管理;水利风景区由水利部管理;A级旅游景区由国家旅游局管理。

  其中,与国家公园建设关系最密切的有三个部门:国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中,建立最早,并且依法而设的体系只有三类:自然保护区、风景名胜区、文物保护单位,其他都是依部门规章甚至是在没有依据的情况下,于近些年设立的。

  大多数文物保护单位与自然保护区和风景名胜区相比,涉及的面积较小,只有“十一五”以来的150处大遗址项目与国家公园关系较密切。

  1979年,国务院明确中国风景名胜区的维护与建设,由城市建设部门归口管理。1998年5月,建设部风景名胜区管理办公室与美国内政部国家公园管理局,就其自然文化遗产地的管理与保护合作达成谅解备忘录,在双方各自法律保护下的国家公园系统,及自然、文化遗产资源保护方面,建立了合作与交流的框架,并在文化资源管理、自然资源管理、公园规划与实施、讲解与教育、公园管理与运作等多方面进行了交流与合作。

  风景名胜区也借鉴了诸多美国国家公园的管理制度。事实上,中国的国家级风景名胜区,在对外交流中所用的英文就是“National Park of China”,翻译过来即“中国国家公园”。

  中国的自然保护区建设始于1956年,截至2013年年底,共建立各种类型、不同级别的自然保护区2697个,其陆域面积占全国陆地总面积的14.77%,也占了中国自然和文化遗产地的大多数。

  基于目前的管理格局,要建立国家公园体制,部门博弈在所难免。

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