1994年，中央开始推行分税制改革。这一改革减少了地方政府的财权而事权则不断加大，导致地方政府的财政资金缺口越来越大，迫使地方政府通过举债来寻找资金来源。
据财政部数据显示，2012年，中央财政收入5.592万亿元，占财政总收入的49.5%，地方财政收入6.129万元亿，占财政总收入的50.5%；中央财政支出6.4148万亿元，占财政总支出的37.9%，地方财政支出10.5281万亿元，占财政总支出的63.1%。
根据之前《预算法》的规定，地方政府不得发行地方政府债券，只有得到财政部的明确批准才可进行负债，但这种明示批准很难取得。作为应对措施，地方政府设立了很多平台公司。通过这些平台公司，地方政府避开了财政约束，进行负债。
这种冒险的做法在2009年开始变得变本加厉。
这一年，为了抵御全球金融危机，中国推出了四万亿的经济刺激措施。这直接导致地方债呈几何级式增长。因此，很多经济学者认为目前中国的地方债问题，正是源于那场大规模的刺激计划。
据国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁介绍，2009年的贷款有百分之四十流向了地方政府的融资平台，“城投债、地方债、信托、银行理财，转来转去钱其实还是给了地方政府”。
地方政府为何欠债？
由于地方政府的负债最终都会由中央的信誉和财力担保，不断增加的地方债务让中央也越来越担心。2011年至今，仅审计署就对地方债展开了三次审计，规模一次比一次大，间隔一次比一次短。同时，各界也开始反思地方债问题背后的深层原因。
清华大学经济管理学院教授雷家骕认为，“太穷”而且有着迫切发展的愿望，是政府举债的重要原因。
1994年的分税制改革使得地方政府的财权相对减少而事权则不断加大。地方政府除了发展经济外，还需要负责提供普通教育、社会保障、环境保护等一系列纯粹的公共服务，使得用于发展经济的资金严重不足。
而长期以来，政府投资一直是拉动经济增长最重要的“马车”。尤其是2008年后，中央政府推出经济刺激计划用于“铁公基”项目建设，并给地方政府规定了资金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融资公司大量举债，以解决资金困境。因此，投资拉动型的经济增长方式，被认为是导致地方政府债务不断增加的重要原因。
在这种模式下，不合理的官员考核制度使得地方官员借贷的欲望不断膨胀。当前，基层政府官员考核中，政府财政收入、工业产值、招商引资情况是最为关键的指标。王惠玲说，“换言之，决定官员升迁的，依然是辖区经济发展情况。”
她认为，在中国目前经济发展仍由政府主导的局面下，大量的财政投资，无疑是促进经济发展的捷径。地方官员为了大量投资而大量借贷，以经济发展换取政绩和前程。
在这个过程中，中央政府对地方政府的预算约束偏“软”，又为地方官员疯狂举债提供了便利。
在中国，一旦地方政府有财政危机，中央政府会作为兜底人为地方政府提供了隐性担保。这种救助预期使得地方政府举债的潜在成本和收益不对称，导致地方政府产生过度举债的冲动。同时，地方政府的决策者在任期内举借的债务，大多是其结束任期后偿还，这样使得举债决策者并不承担债务偿还的责任，这必然助长地方政府举债的积极性。
魏加宁说，“中国是单一制的体制，这就相当于一艘大船，船舱都是通着的，中间没有隔断。地方政府债务之所以上升这么快，也是因为中央政府这艘大船会兜底。大家都在打破头去借债，谁都没有为未来负责，一个地方政府官员任期最长是5年，上一任债没还就走了，下一任来了之后看到这种局面，肯定是去借，债务后人去还。”
