本刊记者/蔡如鹏
在刚刚闭幕的2015年两会上，地方债务问题再次成为代表委员们议论的焦点。
国务院总理李克强在回答有关债务风险的问题时，尽管强调“地方政府性债务70%以上是投资性的，是有收益的”，但同时也承认“中国的确存在着个案性的金融风险”。
同时，在两会上财政部也表示，将通过债务置换的方式，缓解地方政府的还债压力。此举也被认为是事实上拉开了地方债的治理大幕。
地方债有多少？
14年前，即2001年6月19日，《中国新闻周刊》刊登了封面文章《债务政府》，报道了当时中国地方债务的情况。该文引用农村问题专家、中国社会科学院研究员陆学艺的调查数据称，上世纪末，中国乡镇政府负债现象相当普遍，以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。湖南全省2000多个乡镇，负债面高达88.2%。浙江丽水194个乡镇，161个有赤字，覆盖面将近90%。
文章还报道地处中原腹地的河南四通镇，因为欠债发不出工资，镇政府已处于瘫痪状态。除了书记和镇长外，其他干部都罢工回家。当时，镇党委书记雷伟对《中国新闻周刊》记者说，“外债就像石头一样压在身上，让人情绪低落，无心考虑发展。”
在那篇封面文章中，农业部一位已经离休的司长郭书田告诉《中国新闻周刊》，2000年中国每个乡镇平均负债大约为400万元。以此推算，中国近5万个乡镇，当年债务总额应在2000亿元左右。
十多年后的今天，地方政府成为中国负债最严重的公共机构，地方债务问题也发展为中国最棘手的难题之一。
审计署2013年针对全国债务审计的报告显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元。其中，负有偿还责任债务为10.8859万亿元，占60.85%；具有担保责任债务为2.6656万亿元，占14.90%；承担一定救助责任的债务为4.3394万亿元，占24.25%。
地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。2013年的那次审计显示，这四级政府负有偿还责任债务分别为1.7780万亿、4.8434万亿、3.9573万亿和3070亿元，分别占比16%、45%、36%、3%。不难发现，四级政府债务负担差别很大，市县两级政府占比较大，两者占据了81%的比例。
2013年6月至今，地方债务新增了多少，目前仍无确切的统计数据。不过，业界普遍相信增量不会少。
当前，地方债务最突出的表现就是问题严重，且难以有效监控。据北京科技大学经济管理学院何维达教授等人实地调研，江苏、广东、浙江、甘肃、安徽、山西等多省的地方债务数额远远超过官方公布的全国平均负债水平，并且呈现不断攀升的趋势。
据何维达介绍，不少地方疯狂举债，已经到了不计后果的程度。他说，“一些地级市、县(市)、政府大规模举债建设‘新区’或各类‘园区’，地方融资平台的债务总量亦在不断累加。例如无锡、新余等地，由于支持太阳能光伏产业盲目发展，政府的担保债务超过百亿元人民币，现在已基本无力偿还！”
更为严重的是地方债务透明度差、隐蔽性强，缺乏有效的监控，目前多处于失控或半失控状态。2010年末，中央开始严控地方政府性债务。但即便这样的情况下，省、市、县地方三级政府性债务仅两年半就增加6.8万多亿元。显然，中央对地方举债的管控并未明显见效。
债务从何而来？
如此大规模的地方债务从何而来？
王惠玲，加拿大多伦多大学政治学系副教授，曾对中国地方债务问题做过系统研究。她发现，上世纪八九十年代，中国基层政府牵头成立了大量乡镇企业。这些企业从农村信用社借贷，然后通过税收和非税收渠道为基层政府提供了充足的财源。但至90年代末，多地出现了乡镇企业大规模倒闭、改制的浪潮，其所欠的债务自然由这些企业实质上的所有人——乡镇一级政府承担下来。
这一观点与《中国新闻周刊》当年的报道相吻合。《债务政府》调查发现，乡镇债务主要形成于1994年前后，此后呈逐年增长趋势。文章还专门举了湖北省监利县的例子，“1995年，该县30%的乡镇负债或收支平衡。到2000年，90%的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元，负债不少于800万元。”
《债务政府》发表后不久，时任监利县棋盘乡党委书记的李昌平给总理写了一封公开信《一个乡党委书记的心里话》，在当时引起了很大的反响。
李昌平在信中将棋盘乡的债台比作珠峰，“农民负担一年比一年重，村级集体亏空一年比一年多，乡镇财政赤字一年比一年大。我们棋盘乡不搞任何建设只交上面的税费，发干部的工资，支付债款利息，收支两品，乡村每年净亏1000万元。这样下去基层组织和政府怎么运转？”
从2013年的审计结果看，乡镇政府的债务总额虽然达到3640多亿元，但在地方债的占比仅为3%左右，远低于其他三级政府的负债率。
这其中的原因，一方面是自2007年开始，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，包括农村义务教育负债、农村公共服务体系建设负债、乡镇基层政权机构建设负债等；而更主要的是，进入新世纪后，地方政府的融资方式发生转变，大量的地方融资平台、城建投资公司如雨后春笋般兴起，使市、县两级政府取代乡镇政府成为地方债务的主体。
